Муниципальная милиция в России, эксперименты 90-х годов, как это было

Рассуждая о муниципальной (местной) полиции, многие, в первую очередь активные противники этой инициативы, вспоминают о том, что в 90-е годы прошлого века, органами местного самоуправления некоторых субъектов, уже предпринимались попытки создания такой правоохранительной службы. Помимо этого, в конце 90-х годов, эксперимент по созданию муниципальной милиции в ряде регионов России, проводился уже по инициативе Президента. В этой статье мы рассмотрим данную тему более подробно, ознакомимся с результатами этих экспериментов, а главное попробуем разобраться в причинах, которые к этим результатам привели.

1. Муниципальная милиция Москвы.

Одной из первых «муниципальная милиция» появилась в 1992 году в Москве, с неё и предлагаю начать.
Основанием для создания в столице муниципальной милиции послужило - Постановление Правительства Москвы № 176 от 07.04.1992 года «Об управлении муниципальной (местной) милиции». Данный документ устанавливал, порядок организации и деятельности органов муниципальной милиции города Москвы, их цели, задачи, права и полномочия.
Однако уже первый пункт этого Постановления, прямо указывал, что Управление муниципальной милиции (в дальнейшем – УММ) создается в составе Милиции общественной безопасности (в дальнейшем – МОБ) Главного управления внутренних дел (в дальнейшем – ГУВД) города Москвы.
При этом в качестве правовой основы этого постановления указывался действовавший на тот момент Закон РСФСР «O милиции». Согласно ст. 7 данного закона (в редакции, действовавшей по состоянию на 07.04.1992г.), было четко прописано, что вся милиция страны подчиняется в первую очередь Министерству внутренних дел, а подразделения ГУВД помимо МВД еще и соответствующим Советам народных депутатов, и их исполнительным комитетам.
Далее согласно этой же статьи указывалась, что:
- в краях, областях, автономных областях и округах, в городах Москве и Ленинграде милицией руководят начальники управлений (главных управлений) внутренних дел.
При этом на должности данных руководителей назначает министр внутренних дел, по согласованию с исполнительными комитетами соответствующих Советов народных депутатов с последующим утверждением на сессии этих Советов.
Так же стоит отметить, что начальник МОБ ГУВД (УВД) являлся заместителем начальника управления, этим же начальником ГУВД он назначался на должность, освобождался от неё и находился в его прямом подчинении.
Таким образом, вертикаль руководства всей милицией страны строилась на принципе первоочередного подчинения именно МВД и лишь во вторую очередь подразделения МОБ подчинялись органам местного самоуправления. Во всех следующих редакциях Закона «О милиции» этот принцип доминирующей роли МВД России в управлении всей милицией сохранялся. Впоследствии, законодательство о милиции/полиции было изменено таким образом, что местные органы власти утратили даже второстепенную роль в управлении территориальными органами МВД России.
Помимо этого, пункт 1, приложения № 1 к Постановлению Правительства Москвы № 176 от 07.04.1992 года, «Временное положение об Управлении муниципальной (местной) милиции г. Москвы» также подтверждал руководящую роль ГУВД Москвы в управлении милицией:

Также пункт 2, главы 3 данного положения, устанавливал право ГУВД Москвы на решение основных организационных вопросов муниципальной милиции:

Решение главных кадровых вопросов, согласно пункта 2, главы 3 Приложения № 2 к Постановлению Правительства Москвы № 176 от 07.04.1992 года, «Временное положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом милиции по контракту в Управлении муниципальной (местной) милиции г. Москвы» тоже относилось к компетенции ГУВД Москвы:

Более наглядно сравнить муниципальную милицию Москвы тех лет с муниципальной полицией в том виде в каком она должна быть, можно в прилагаемой таблице
Таким образом, муниципальная милиция Москвы лишь формально была муниципальной, фактически она являлась составной частью МВД РСФСР/России и находилась в прямом подчинении руководства министерства, с той лишь разницей, что финансировалась она в отличии от других подразделений МВД России за счет средств городского бюджета.

2. Региональный эксперимент 1998-1999 годов.

17 сентября 1998 года выходит - Указ Президента Российской Федерации № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления».
Данный Указ постановлял: провести в ряде муниципальных образований эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, утверждал Положение о порядке проведения эксперимента и перечень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на территориях которых будет проводиться эксперимент.
Тем же указом создавалась межведомственная комиссия, которой ставилась задача: в течении года - обобщить результаты эксперимента и до 1 января 2000 года внести Президенту страны предложения по реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
Рассмотрим чуть более подробно некоторые моменты, связанные с реализацией этого Указа на примерах.
Ставрополь:
на основании Указа Президента главой города было принято - Постановление № 684 от 16.02.1999 года «О создании муниципальной милиции по организации охраны общественного порядка города Ставрополя».
Тем же Постановлением, было утверждено – Положение о муниципальной милиции по организации охраны общественного порядка города Ставрополя. Как и в случае с муниципальной милицией Москвы, власти Ставрополя пошли тем же путем, а именно создали «муниципальную» милицию по аналогичному, нерабочему шаблону. Это явно видно из текста постановления.
Так первый пункт Постановления N 684 от 16.02.1999 года гласит:

Получается, что так же, как и в случае с Москвой, муниципальная милиция создается в качестве структурного подразделения территориального органа МВД России, в данном случае это УВД Ставропольского края.
В первой главе приложения № 1 к данному постановлению администрация города практически в полном объеме передала все полномочия по управлению муниципальной милицией руководству краевого УВД (в цитате – УВД СК). Ниже приведен полный текст этой главы:

Глава 4 того же Положения закрепляет эти полномочия:

Таким образом, подразделения т.н. «муниципальной» милиции Ставрополя находились в составе и оперативном подчинении Ставропольского краевого УВД, которое в свою очередь являлось структурным подразделением МВД России.
За собой городская администрация оставила лишь право совещательного голоса в некоторых вопросах и навязанное ей президентским указом финансирование.
Аналогично со Ставрополем, практически «под копирку», создавалась и действовала «муниципальная» милиция в Иркутске, который тоже попал в перечень регионов, где проводился эксперимент.
Чуть более ответственно к поручению Президента подошли в республике Карелия, где хотя бы на бумаге, органы местного самоуправления наделили себя немного большим количеством прав и полномочий чем в Ставрополе или Иркутске.
Примечание - в статье даны ссылки на полный текст нормативных правовых актов этих городов и регионов, которые были приняты в них в рамках реализации Указа Президента о проведении эксперимента. При желании можете сравнить их содержание и наглядно убедиться, что они практически полностью повторяют содержание друг друга, есть и немало общего с НПА «муниципальной» милиции Москвы 1992 года.

3. Результаты эксперимента

Теперь давайте подведем итоги, рассмотрим результаты этого эксперимента и попробуем разобраться в причинах, которые к такому результату привели.
02 июня 2000 года вышел Указ Президента России № 1011, согласно которому результаты эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления были признаны неудовлетворительными, проведение эксперимента было прекращено. Указ Президента № 1115 от 17.09.1998 года, регламентировавший проведение эксперимента был отменен. Дальнейшим вектором развития системы управления милиции была определена централизация.
В чем же причина провала эксперимента, по моему мнению, таких причин несколько.

Причина № 1 – неудачно выбранное время.
Давайте вспомним, что происходило в нашей стране в 1998 году. Политическая ситуация находилась на пике кризиса, страна была буквально в шаге от раскола, в первую очередь территориального.
В экономике дела были не лучше, массовые задержки заработной платы, в первую очередь в бюджетной сфере, безработица, банкротства предприятий, бешеная инфляция, обнищание населения (не бедность, а именно нищета), все это было каждодневной реальностью того времени.
Соответственно в руководстве страны прекрасно понимали, что в таких условиях передача местным органам власти силовых структур и полномочий, даже частичная, могла привести к самым печальным последствиям.

Причина № 2 – отсутствие желания и готовности местных властей.
Как показала практика реализация эксперимента, которую мы разобрали ранее, значительная часть органов исполнительной власти регионов и отдельных муниципальных образований, которые согласно Указа Президента № 1115 от 17.09.1998 года, были выбраны для участия в нем, явно не горели желанием это делать.
Косвенно это подтверждают те правовые акты, которые были приняты в данных субъектах по реализации эксперимента, где органы местного самоуправления просто передали (даже скорее вернули) основные права и полномочия в вопросах организации и деятельности муниципальной милиции обратно в территориальные и региональные подразделения МВД России.
За собой они оставили лишь формальное право совещательного голоса в некоторых вопросах и навязанное президентским указом финансирование.
При этом многие регионы были просто поставлены перед фактом, что теперь зарплату части сотрудников милиции им придется платить из средств местного бюджета, вот только достаточного количества средств для этого в их бюджете не оказалось.

Причина № 3 – отсутствие нормальной правовой базы.
Указ Президента № 1115 от 17.09.1998 года регламентировал лишь сам факт проведения эксперимента, определял территории, перечень участников и границы, в пределах которых они могли действовать.
Но он не содержал главного, нормативного правового акта, который бы регламентировал хотя бы основные принципы деятельности муниципальной милиции, её цели, задачи, обязанности, права и границы полномочий.
Так же в указе не было внятного ответа о статусе сотрудников муниципальной милиции, их правовом положении и масса других, не отрегулированных законодательством вопросов.
Обычно при проведении подобных экспериментов, сначала разрабатываются и принимаются законы и подзаконные акты, пусть даже ограниченного действия, которые регламентируют деятельность создаваемого органа исполнительной власти, а уже потом в рамках этих НПА проводится эксперимент. В данном же случае правильный, научный подход к проведению эксперимента полностью отсутствовал.
Новый орган муниципальной власти, с принципиально новыми задачами, должен был действовать в рамках действующего Закона «О милиции». Мало того, что данный закон на тот момент был, мягко говоря, далек от совершенства, так он еще и создан был под милицию федерального типа, с централизованной, вертикальной системой управления внутри МВД России.
Так же на сотрудников муниципальной милиции распространялось действие и всех подзаконных актов, данного закона, что фактически полностью подчиняло муниципальную милицию МВД.
В результате в эксперименте были задействованы подразделения милиции, которые лишь условно можно было считать муниципальными, по факту они продолжали оставаться структурными единицами МВД России.

Причина № 4 – сроки проведения эксперимента.
Согласно Указа Президента № 1115 от 17.09.1998 года о проведении эксперимента, отчитаться о его результатах межведомственная комиссия должна была до 01 января 2000 года. То есть даже если допустить, что эксперимент начался прямо в день подписания указа, то у его участников было чуть более 15 месяцев на его реализацию.
По факту же в большинстве регионов, судя по датам издания региональных и муниципальных документов, эксперимент начался лишь в феврале-марте 1999 года. А подготовить результаты комиссия должна была до 1 января 2000 года, но ведь результаты еще нужно собрать, обобщить, проанализировать и объединить в общую картину. Это означает, что предоставить сведения регионы должны были самое позднее к 01 декабря 1999 года.
Таким образом получается, что по факту эксперимент начался в марте, а докладывать нужно было уже в декабре того же года. Получается, что за 9 месяцев, большинство регионов участников эксперимента должны были продемонстрировать, очевидную, устойчивую положительную динамику в работе муниципальной милиции. И это при условии, что по факту никаких дополнительных сил и средств им для этого не выделялось.
Сомневаюсь, что найдется человек, на практике знакомый со службой в правоохранительных органах, который возьмется утверждать, что в указанных условиях было возможно добиться положительных результатов, даже теоретически.

Причина № 5 – формальный подход к проведению эксперимента.
Учитывая ранее озвученные причины, возникает вопрос: те, кто организовывал проведение данного эксперимента, действительно не понимали, что он изначально был обречен на неудачу? Или понимали, но все равно делали? Точного ответа на эти вопросы пока нет. Возможно, рано или поздно кто-нибудь из организаторов эксперимента напишет в своих мемуарах об истинных причинах, а пока можно лишь строить предположения.
Я считаю, что результат эксперимента был запланирован еще до его начала, и сделано это было вполне умышленно, сторонниками централизации и вертикальной системы управления милицией. Если это так, то их трудно в этом упрекнуть, ведь на тот момент (1998-1999 годы) это была единственно верная стратегия развития правоохранительных органов для нашей страны (см. причину № 1). Инициативу о проведении эксперимента, вероятнее всего активно продвигала другая сторона, а именно сторонники идей децентрализации и федерализации. Поэтому их оппоненты, не сумев добиться отмены проведения эксперимента, пошли другим путем, они организовали все таким образом, что он даже случайно не мог окончиться успешно. Надо отметить, что своей цели они добились.
Хуже, что все эти эксперименты, хоть и проводились в целом формально, но по факту милиции в то время они серьезно навредили. Дело в том, что в их основу изначально был заложен принцип двойственного управления, а двоевластие в любой форме опасно даже в гражданских учреждениях. А для военизированных организаций, к которым относилась милиция такой подход вообще губителен. Выражаясь фигурально это как корабль под управлением двух капитанов, участь такого судна как правило незавидна.
Важно также учесть и тот факт, что органы местного самоуправления в те годы сами еще находились в стадии формирования и становления. Законодательство 90-х годов было далеко от совершенства, из-за этого была масса противоречий между федеральной, региональной и муниципальной властями, взаимоисключающих законов и подзаконных актов. Плюс к этому критическая ситуация в экономике и огромный дефицит бюджета в большинстве регионов. В таком положении было вполне понятным нежелание органов местного самоуправления навешивать на себя дополнительную обузу в виде части правоохранительных органов, которые под видом «муниципальной» милиции планировали передать им на содержание.

Вывод
Учитывая всё вышеизложенное, можно сделать лишь один вывод, что реальной полицейской службы, как составного элемента системы органов местного самоуправления, способного фактически, самостоятельно выполнять задачи по обеспечению общественного порядка и безопасности - в нашей стране никогда не было.

дата публикации: 14 апреля 2019 года

Поделиться своим мнением, принять участие в обсуждениях или внести предложения,
вы можете в нашем блоге или группе